Ядерное сдерживание и нераспространение

Раздел III.
Ядерное сдерживание и нераспространение в двух- и многостороннем форматах

Глава 11.
Экспортный контроль

Сегодняшние угрозы Договору о нераспространении ядерного оружия заключаются прежде всего в неопределенности в ближайшем будущем ядерного статуса двух государств — Ирана и Северной Кореи, а также в перспективах взаимоотношений и влияния на Договор извне со стороны Израиля, Индии и Пакистана. Поскольку темы регионального ядерного распространения будут подробно рассмотрены в отдельных исследованиях в рамках настоящего проекта, здесь о них речь не идет. Самые общие замечания содержатся в заключительных выводах к данному докладу.

Режимы экспортного контроля

США, Россия, Франция и Великобритания являются партнерами по многосторонним режимам: Комитету Цан-гера, ГЯП, РКРТ, Вассенаарским договоренностям. Россия не является членом Австралийской группы. Китай участвует только в деятельности Комитета Цангера и ГЯП ¹.

Одним из злободневных вопросов деятельности международных режимов является прием новых членов или по крайней мере втягивание в орбиту их деятельности основных производителей и поставщиков чувствительной продукции. Китай, не будучи членом РКРТ, еще в 1992 г. взял обязательство следовать правилам этого режима, что дало основание Соединенным Штатам снять наложенные ранее на эту страну санкции.

В 2004 г. в связи с расширением ЕС встал вопрос о приеме новых его членов во все многосторонние режимы экспортного контроля. Страны ЕС провели большую дипломатическую работу, которая увенчалась успехом. Вместе с тем присоединение к многосторонним соглашениям целого ряда государств, не являющихся поставщиками ядерных и ракетных технологий, но имеющих право накладывать вето на принимаемые решения по политическим мотивам, вряд ли может укрепить эффективность таких режимов.

Совершенствование международных списков и руководящих документов является приоритетной задачей участников многосторонних соглашений. Работа над списками ведется постоянно. На определенном этапе развития международных отношений накапливаются факторы, подталкивающие к значительному пересмотру Руководящих принципов.

11 февраля 2004 г. президент Буш, выступая в Университете национальной обороны в Вашингтоне, выдвинул семь предложений, как стимулировать мировые усилия по прекращению распространения ядерного оружия. В частности, он предложил создать упорядоченную систему, позволяющую строить гражданские АЭС, не увеличивая опасность распространения ядерного оружия. Было также предложено странам, входящим в Группу ядерных поставщиков, отказаться продавать оборудование и технологии для обогащения урана и переработки ОЯТ для извлечения плутония любому государству, которое еще не обладает полномасштабными действующими установками по обогащению и переработке. Рекомендовано добиться того, чтобы у МАГАТЭ были все необходимые инструменты для выполнения своего важнейшего мандата, а также чтобы к 2005 г. только государствам, подписавшим Дополнительный протокол, было разрешено импортировать оборудование для своих гражданских ядерных программ.

США предлагали внести два основных изменения в Руководящие принципы ГЯП: сделать Дополнительный протокол МАГАТЭ условием поставки ядерной продукции и добавить положения о всеобъемлющем контроле в Руководящие принципы ГЯП по продукции двойного назначения. На пленарном заседании в мае 2004 г. страны-участницы включили в Руководящие принципы ГЯП механизм всеобъемлющего контроля.

Большинство стран уже включило данное положение в свои национальные режимы, что позволяет им лицензировать продукцию, не попавшую в контрольные списки, если ее конечное использование вызывает обеспокоенность. Кроме того, члены ГЯП обмениваются друг с другом информацией по отказам в выдаче разрешения на экспорт. На последнем пленарном заседании ГЯП было решено усилить обмен информацией между участниками соглашения, а также укрепить контакты ГЯП с государствами, оставшимися вне этого режима.

В рамках многосторонних режимов экспортного конт-ро ля возрастающую значимость приобретает принцип «лучшей практики» (best practices). В 2001 г. государства — участники Вассенаарских договоренностей согласились принять 18 правил «лучшей практики» правоприменения, представляющих собой совокупность наиболее удачных аспектов политики и методов правоприменения, используемых различными членами Вассенаарских договоренностей: превентивное правоприменение, расследование, эффективные меры наказания, обмен информацией в рамках международного сотрудничества. РКРТ и ГЯП также упоминают принцип «лучшей практики» в правоприменении, лицензировании, контроле над неосязаемыми формами передачи технологий, а также в контроле над транзитными перевозками и реэкспортом.

Как известно, руководящие принципы ГЯП предусматривают два ключевых исключения из полномасштабных гарантий как условия поставки: 1) ядерный экспорт разрешается в такие страны только тогда, когда он необходим для обеспечения безопасной эксплуатации ядерных объектов, которые уже находятся под гарантиями МАГАТЭ; 2) экспорт разрешен, если контракт и/или соглашение было заключено до вступления соответствующего правила в силу, — так называемое «положение об обратной силе».

После принятия требования о полномасштабных гарантиях в 1992 г. только Россия использовала оба правила об исключениях. Она поставила топливо на основе низкообо-гащенного урана на индийскую АЭС в Тарапуре, утверждая, что эта передача необходима в целях безопасности и потому допустима. Однако члены ГЯП посчитали, что российские поставки топлива не отвечают требованиям исключений ГЯП, связанных с безопасностью. В 1988 г. Советский Союз и Индия подписали межправительственное соглашение о постройке двух легководных реакторов мощностью 1000 МВт в Куданкуламе. Россия заявляет, что реализация соглашения может продолжаться, поскольку стороны договорились о соглашении до пересмотра правил ГЯП в 1992 г. США утверждают, что проект в Куданкуламе не подпадает под положение об обратной силе, потому что на момент подписания первоначального соглашения не была произведена оплата работ и не был заключен контракт.

В своем выступлении на ежегодной международной конференции Фонда Карнеги по нераспространению ядерного оружия (Вашингтон, 14—15 ноября 2002 г.) генеральный директор Международного агентства по атомной энергии Мухаммад эль-Барадей указал на то, что Индия и Пакистан имеют ядерные реакторы и связанные с ними объекты, находящиеся под гарантиями МАГАТЭ; однако эти государства вследствие ограничений экспортного контроля неспособны обеспечить требуемый уровень безопасности ядерного оборудования и технологий. Директор МАГАТЭ предложил сделать «исключение, предусмотренное Руководящими принципами ГЯП», благодаря которому Индия и Пакистан могли бы получать помощь в обмен на обязательства следовать Руководящим принципам ГЯП и активно поддерживать Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и Конвенцию о запрещении производства расщепляющихся материалов для ядерного оружия.

Новый под ход по зволит испол ьзо в ать положе н и я Группы ядерных поставщиков как стимул, поощряющий присоединение к ней тех государств, которые этого еще не сделали. Это выступление вызвало неоднозначную реакцию. Некоторые международные эксперты отметили, что предложенные изменения могут ослабить режимы экспортного контроля, так как Индия и Пакистан получат «награды за плохое поведение».

США, по-прежнему занимая жесткую позицию в ГЯП по вопросам «исключений», все активнее прибегают к двусторонним переговорам и соглашениям. В 2001 г. правительство США приняло политическое решение возобновить помощь Индии в сфере коммерческой ядерной безопасности (помощь была приостановлена после испытаний ядерного оружия, проведенных Индией в мае 1998 г.). Американское правительство изучает возможные аспекты помощи в сфере ядерной безопасности, чтобы быть уверенным, что Руководящие принципы ГЯП не будут нарушены.

Государства, присоединившиеся к многосторонним режимам, берут политическое обязательство инкорпорировать рекомендованные списки и правила в свои национальные режимы экспортного контроля. Однако выполнение правил, одобрение лицензий, санкции остаются прерогативой отдельных государств. Вот почему национальные системы экспортного контроля можно считать кирпичиками международных режимов нераспространения, первой линией защиты против распространения продукции и технологий, которые могут быть использованы при производстве ОМУ. Сравнительный анализ соответствующих национальных систем пяти государств позволяет выявить общие тенденции развития экспортного контроля.

США и Россия имеют хорошо разработанные системы экспортного контроля: обе страны сформировали законодательную базу, создали организационно-бюрократические структуры, внутри которых существует разделение прав и обязанностей в сфере экспортного контроля.

США имеют достаточно детальную и сложную систему экспортного контроля. Можно выделить три ключевых различия в системах экспортного контроля России и США. Во-первых, США прибегают к одностороннему контролю. Во-вторых, в Соединенных Штатах кроме списков контролируемых товаров существуют списки контролируемых стран. Точнее, все страны подразделены на группы, в отношении которых предусматриваются разные степени жесткости контроля. Некоторые традиционные российские торговые партнеры находятся в черном списке. В-третьих, в законах США есть положения, предусматривающие экстерриториальное применение карательных мер против нарушителей американского законодательства. Использование этих инструментов (а они часто принимаются не столько в интересах национальной безопасности, сколько по внутриполитическим соображениям) приводит к конфликтным ситуациям ².

Так как анализ национальных режимов экспортного контроля России, США и Китая дан в страновых разделах настоящего доклада, в данной главе подробнее рассматриваются режимы двух других ядерных держав — Великобритании и Франции.

Системы контроля в этих западноевропейских странах были сформированы в годы Второй мировой войны. Во Франции она была создана декретом 1944 г. В Великобритании до последнего времени действовал закон 1939 г. об экспорте, импорте и полномочиях таможни, в рамках которого были сформулированы правила контроля над стратегическим экспортом. Оба государства были членами Координационного комитета по многостороннему экспортному контролю (КОКОМ). Естественно, все правила и стандарты, сформулированные в рамках этого комитета до его демонтажа в 1994 г., выполнялись на национальном уровне. Принятие наднационального регламента 1994 г., а затем нового регламента 2000 г. коренным образом изменили соответствующее законодательство стран — участниц Сообщества. В Великобритании был принят новый закон 2002 г. об экспортном контроле, вступивший в силу только 1 мая 2004 г.

Интеграция экономических и политических структур, устранение границ внутри Сообщества поставили государства-участники перед проблемой гармонизации политики экспортного контроля и разделения полномочий между национальными правительствами и основным наднациональным органом — Комиссией ЕС.

В 1992 г. Комиссия осуществила исследование состояния режимов экспортного контроля государств — членов Сообщества. Было проведено сравнение ключевых элементов этих систем, а также контрольных списков продукции, относящейся к ядерной области. Исследование выявило значительные различия в национальных списках. В частности, из международного списка во французском списке отсутствовало 14 позиций ³.

В 1994 г. Совет ЕС на основании ст. 133 Римского договора, определяющей общую внешнеторговую политику, сформировал «переходный» единый режим контроля над экспортом продукции двойного назначения: был разработан общий контрольный список и декларирован принцип взаимного признания экспортных лицензий государств, входящих в Сообщество.

В 2000—2002 гг. был принят ряд новых нормативных документов, которые стали краеугольным камнем правовой основы современной системы экспортного контроля Сообщества и его членов. 28 сентября 2000 г. вступил в силу Регламент ЕС 1334/2000 о контроле над экспортом продукции и технологий двойного назначения. Затем он дополнялся другими положениями ⁴.

Принятые акты гарантируют обеспечение добросовестных торговых операций между странами-членами и сотрудничество государственных учреждений. В рамках ЕС свободное обращение продукции двойного назначения является общим правилом. Однако для наиболее чувствительной продукции, в том числе ядерной, ограничения сохраняются.

В документе определено разделение полномочий между Комиссией и членами ЕС. На наднациональном уровне разрабатывается общий контрольный список, в основу которого положены международные списки многосторонних режимов экспортного контроля. Объектами контроля являются товары, технологии и программное обеспечение двойного назначения. Контролю подлежат и неосязаемые формы передачи технологий по факсимильной, телефонной или электронной связи за пределы Союза. По аналогии с американским и российским законодательствами исключение делается для передачи технологий, имеющих статус «общественного достояния», и для фундаментальных исследований. Регламент 1994 г. включил принцип «всеобъемлющего контроля» в национальные законодательства Великобритании и Франции, а регламент 2000 г. расширил масштабы его действия.

Участники Союза еще раз подтвердили взаимное признание лицензий. Кроме того, принята общая политика выдачи генеральных лицензий применительно к широкому кругу товаров двойного назначения для ограниченного числа стран («Белый список» стран: Австралия, Канада, Япония, Новая Зеландия, Иордания, Швейцария, США, Чехия, Венгрия, Польша). Однако на ядерный экспорт в любую страну выдаются только индивидуальные лицензии.

Одно из наиболее важных достижений нового режима экспортного контроля — установление консультационного механизма. Каждый член Союза перед тем, как выдать лицензию на поставку, в которой импортеру было отказано другим участником Союза, должен проконсультироваться с государством, не одобрившим аналогичную поставку, и выяснить причины отказа. Если же после консультации будет принято решение о выдаче экспортной лицензии, то государство-член должно не только проинформировать об этом как Комиссию, так и партнера, первоначально отказавшего в выдаче лицензии, но и обосновать свое решение. Такое правило (no-undercut rule) принято и в рамках ГЯП. Лицензии (индивидуальные, а также глобальные и национальные генеральные) выдаются на национальном уровне.

Совет Европы в июне 2000 г. также принял еще один документ — Объединенную акцию в отношении контроля в области технической помощи. Он определяет правила регулирования за передвижением лиц за пределами Союза включая устные передачи ⁵. Совместная акция Евросовета также уточняет условия, когда не применяется требование о том, чтобы разрешить оказание технической помощи. Совместная акция не действует в тех случаях, когда техническая помощь предоставляется одной из десяти стран, перечисленных в «белом» списке, который составлен согласно регламенту Евросовета 1334/2000, а также неприменима в тех случаях, когда техническая помощь ведет к передаче информации, которая имеется у общественности или входит в разряд основополагающих научных исследований ⁶.

Во Франции дополнительно принято межведомственное положение 486 «О защите интеллектуальной собственности в области науки и технологий», определяющее механизмы контроля за «устными передачами технологий» во время стажировок, лекций и т. д.

В Великобритании после принятия закона 2002 г. об экспортном контроле было разработано вспомогательное законодательство, детализирующее механизмы такого контроля, включая использование всеобъемлющего контроля, регулирование передачи технологий электронным путем и т. д.

Таким образом, анализ режимов экспортного контроля пяти стран позволяет считать, что США, Франция, Великобритания и Россия в значительной степени гармонизировали основные элементы своих систем экспортного контроля в целях нераспространения ОМУ. Модель этих систем указанных стран можно считать мировыми стандартами. Все они разработали списки контроля, соответствующие международным спискам, механизмы лицензирования как контролируемой, так и неконтролируемой продукции, инфраструктуру принятия решений, механизм межведомственных согласований, инструменты правоприменения.

Однако важно подчеркнуть, что подходы к правоприменению в разных государствах существенно различаются (хотя национальные законодательства всех стран предполагают жесткие уголовные и административные наказания за нарушения). В России сфера правоприменения является наиболее слабым звеном режима экспортного контроля. В значительной мере это связано с общей неблагоприятной ситуацией в области правоприменения в нашей стране. Стоит вопрос и о политической воле выполнять установленные правила.

Как уже отмечалось, экспортный контроль занимает наиболее высокое место в иерархии интересов национальной и международной безопасности в Соединенных Штатах. Сравнение систем экспортного контроля развитых стран показало, что американское государство наиболее тесно взаимодействует с промышленным и научным сообществами при принятии решений, при внедрении так называемых принципов лучшей практики. Согласие с этими правилами, хотя и не освобождает от ответственности, рассматривается американской администрацией как значительный смягчающий фактор при любом административном действии принудительного характера против компании. Министерство промышленности и торговли Великобритании также разработало «Кодекс практики», который направлен на поощрение эффективного соблюдения законов и правил, связанных с экспортным контролем.

В последние годы Китай начал идти в фарватере мировых тенденций экспортного контроля, хотя его национальная система до сих пор сохраняет черты, присущие командной экономике.

Контроль за технологиями — одна из самых чувствительных областей системы экспортного контроля. Доступ к мировой копилке знаний становится критическим элементом как национальной конкурентоспособности, так и национальной безопасности. Очень трудно найти оптимальный баланс между взаимоисключающими стратегическими задачами продвижения национальных товаров на мировые рынки сбыта и введения ограничений по соображениям национальной и международной безопасности, между поддержанием академических свобод, свободой доступа к информации и задачами в области безопасности. В этой сфере есть большое поле для международного сотрудничества.

Повышение эффективности экспортного контроля

Дискуссии по повышению эффективности экспортного контроля начались с момента создания соответствующих режимов и никогда не прекращались. В годы биполярного мира и конфронтации военно-разведывательные ведомства США, обосновывая эффективность анализируемой политики, ставили во главу угла следующие вопросы: каковы дополнительные расходы СССР на поддержание военно-промышленного потенциала, растет ли разрыв в технологическом уровне по линии Восток — Запад в результате установления барьеров на трансферты передовых технологий в страны Варшавского договора и, как следствие, какова экономия на оборонные расходы стран НАТО? Однако уже во второй половине 80-х годов в исследовании, проведенном специальной комиссией под эгидой Американской академии наук, было подчеркнуто, что при оценке эффективности системы экспортного контроля следует учитывать общее воздействие ограничений на экономику США, принимая во внимание сокращение объема экспорта ⁷.

Что касается сегодняшней самой актуальной задачи режимов экспортного контроля — предотвращения распространения ОМУ и его носителей, — то при ее решении еще труднее выработать количественные критерии эффективности режимов. Можно говорить лишь о замедлении процесса распространения ОМУ.

Существует ряд объективных факторов экономического характера, подрывающих результативность систем экспортного контроля и подводящих к необходимости пересмотра многих элементов этой политики. Во-первых, интернационализация научно-технических знаний и производства приводит к тому, что на мировой рынок выходят новые поставщики высокотехнологичных товаров, что облегчает получение аналогов нужных товаров и технологий на расширяющихся рынках товаров и технологий двойного назначения. Ограничения и санкции заставляют контрагента развивать собственное производство чувствительных товаров, используя знания национальных или иностранных специалистов, получивших образование в лучших университетах мира. Во-вторых, в условиях глобализации растет значение так называемых неосязаемых форм передачи технологий, которые очень трудно проконтролировать. Грань между ужесточением контроля в этой области и подрывом демократических свобод очень зыбка. В-третьих, гражданский сектор добился первенства в разработке ряда новейших т ехнологий, имеющих одновременно важное военное значение. Поэтому ограничения и санкции затрагивают практически всех производителей наукоемкой продукции. В современных условиях лоббирование делового сообщества в направлении смягчения правил экспортного контроля активизировалось. Вопрос конкурентоспособности страны на мировых рынках оказывает огромное влияние и на позиции делегаций при обсуждении внесения изменений в международные контрольные списки в рамках многосторонних режимов экспортного контроля.

Ужесточение контроля не тождественно усилению его эффективности

Гармонизация национальных систем экспортного контроля рассматривается как магистральное направление повышения эффективности экспортного контроля в целях предотвращения распространения ОМУ. И этот резерв еще не исчерпал себя. Интеграция Китая в этот процесс — позитивный фактор укрепления соответствующих режимов.

На протяжении последнего десятилетия ведутся дискуссии об институциональной перестройке режимов экспортного контроля по ряду направлений: а) слияние всех многосторонних режимов в один комбинированный (пик этой дискуссии пришелся на годы демонтажа КОКОМ, сейчас она возобновилась); б) замена неформальных многосторонних договоренностей юридически обязывающими договорами; в) формирование международных норм поведения путем подписания новых договоров параллельно с совершенствованием неформальных соглашений.

Роль режимов невозможно рассматривать изолированно от более широкого политического контекста отношений между государствами. В нестабильных политических условиях трудно рассчитывать на достижение юридически обязывающих соглашений, что показали дискуссии в ходе принятия Международного кодекса поведения за предотвращение распространения баллистических ракет, а также дискуссии вокруг инициированной Россией инициативы «Глобальная система контроля за распространением ракет и ракетных технологий». Неформальные многосторонние формы в среднесрочной перспективе останутся необходимыми.

На данном этапе видна объективная тенденция к гармонизации основных положений Руководящих принципов. В долгосрочном плане это объективно создает возможности для слияния режимов.

Комитет Цангера и ГЯП в течение долгого времени успешно дополняли друг друга ⁸. К настоящему времени они достигли такого уровня взаимодействия, что практически дублируют друг друга. Их слияние видится целесообразным. Этот шаг возможно отложить до Конференции ДНЯО 2005 г., так как формально именно Комитет Цангера обеспечивает выполнение Договора.

31 государство участвует одновременно в трех режимах: РКРТ, Вассенаарских договоренностей, ГЯП. Бразилия и ЮАР являются членами РКРТ и ГЯП, Латвия, КНР, Эстония, Литва, Мальта, Кипр, Казахстан и Словения — только ГЯП, Болгария, Румыния, Словакия — ГЯП и Вас-сенаарских договоренностей, Исландия — РКРТ. Однако в рамках каждого режима возникают специфические проблемы. Даже сегодняшние «компактные» режимы не поспевают за меняющимися реалиями современного мира.

Вероятно, наиболее целесообразно совершенствовать правила в рамках каждого режима, имея долгосрочную задачу их слияния в будущем. Следует активизировать наметившуюся тенденцию вовлечения нечленов режимов в обсуждение наиболее актуальных проблем, в частности, вопросов контроля над неосязаемыми формами передачи технологий, санкций.

Представляется важным одновременно начать работу над новым универсальным документом, который более четко определил бы критерий современных угроз и объединил государства вокруг задачи предотвращения распространения ЯО (особенно попадания ОМУ в руки террористов), установил возможные меры проверки выполнения договоренностей по экспортному контролю и принуждения для государств, физических и юридических субъектов, вовлеченных в незаконные поставки и приобретение связанных с ОМУ материалов, оборудования, технологий. Более реально в ближайшее время разработать такой документ в виде Кодекса поведения, доведя его впоследствии до статуса юридически обязывающего договора — Конвенции по экспортному контролю.

¹ Заявка на членство в ГЯП была подана Китаем в январе 2004 г., а его прием был одобрен на пленарном заседании в Гетеборге 28 мая 2004 г.

² Кириченко Э. В. Сравнительный анализ национальных систем экспортного контроля США и России // Экспортный контроль в России: политика и практика // ПИР-Центр полит. исслед. — М., 2000.

³ Jones S. EU Enlargement: Implications for EU and Multilateral Export Controls // The Nonproliferation Rev. — 2003. — Summer.

⁴ Regulation (EC) 1334/2000 (article 133) setting up a community regime for control of exports of dual use items and technology, adopted by the Council on 22 June 2000. Entered into force 28/09/00.
Regulation (EC) 2889/2000 of 22 December 2000 amending Regulation (EC) 1334/2000. OJ L336, p. 14 of 30 December 2000.
Regulation (EC) 458/2001 of 6 March 2001 amending Regulation (EC) 1334/2000 with regard to the list of controlled dual-use items and technology when exported.
Regulation (EC) 2432/2001 of 20 November 2001. Consolidations of the annexes.
Regulation (EC) 880/2002 27 May 2002 amending Regulation (EC) 1334/2000 with regard to intra- Community transfers and exports of dual-use items and technology.

⁵ Joint Action 2000/401/CFSP concerning the control of technical assistance related to certain military end-uses adopted by the Council on 22 June 2000.

⁶ Подробнее см.: Ян Э. Многосторонний контроль над экспортом оружия и технологий // Ежегодник СИПРИ 2001: Вооружения, разоружение и международная безопасность. — М.: Наука, 2002.

⁷ Balancing the National Interest: US National Security Export Controls and Global Economic Competition // NAS. — Washington, 1987.

⁸ Тимербаев Р. М. Группа ядерных поставщиков: история создания (1974—1978) // Б-ка ПИР-Центра. — 2000. — Окт.

источник: www.carnegie.ru/ru/pubs/