Обзор внешней политики Российской Федерации

Министерство иностранных дел РФ

Многосторонняя дипломатия

Урегулирование конфликтов, кризисное реагирование

1. Политико-дипломатическое урегулирование кризисных ситуаций, в особенности на Ближнем и Среднем Востоке, не имеет разумной альтернативы. Разумеется, любые компромиссы должны быть в рамках правового поля, без ущерба для международной безопасности, при уважении обязательств по международным договоренностям, включая режимы нераспространения ОМУ. Россия не может присоединяться к ультиматумам, которые всех загоняют в тупик, создают новые кризисы в уже серьезно дестабилизированном регионе, наносят удар по авторитету Совета Безопасности ООН. Применение силы в целях принуждения к миру должно быть исключительной мерой, к которой международное сообщество может прибегнуть в строгом соответствии с Уставом ООН, если все другие возможности урегулирования конфликта исчерпаны.

Учитывая тесную взаимосвязь проблем на обширном пространстве Ближнего Востока и Северной Африки, Россия выступает за комплексный подход к их решению. В частности, в развитие нашей концепции создания системы коллективной безопасности в зоне Персидского залива было бы целесообразным состыковать ее с будущей моделью посткризисного переустройства в масштабах всего региона.

На основе взаимодействия региональных и других заинтересованных сторон необходимо обеспечить продвижение к разблокированию конфликтных ситуаций, договоренностям по мерам доверия и контроля, международным гарантиям, и, в конечном счете, созданию коллективной системы безопасности. Ее частью должны стать договоренности о превращении Ближнего Востока и Северной Африки в зону, свободную от оружия массового уничтожения.

К урегулированию ведет вовлечение, а не изоляция “проблемных” государств. Любые конфликты, будь то в Косово, на Кипре, в Закавказье или Приднестровье, должны разрешаться посредством достижения согласия между сторонами. Только такое урегулирование может быть прочным. Попытки навязывания условий урегулирования извне подрывают основы международного права, чреваты дестабилизацией всей системы международных отношений.

Любая эскалация, как правило, ведет к применению силы. Опасность подобного образа действий, который делает своими заложниками тех, кто вступил на этот скользкий путь, заложена в самой его природе: “Точно определить черту, до которой блеф может идти с успехом, не так-то просто; если один заходит слишком далеко, другой, который до сих пор уступал, тоже начинает наступать, …вплоть до того момента, когда обоим отступать дальше некуда” (М.Пруст).

Как показывает опыт, при урегулировании конфликтных ситуаций необходимо в полной мере учитывать их генезис. В частности, речь идет об учете взаимосвязи между положением дел в области разоружения и ситуацией в сфере нераспространения: отсутствие прогресса в первой, сопровождаемое силовой политикой, стимулирует тягу к распространению. Другой момент – отсутствие нормальных отношений между государствами, включая нежелание отдельных государств “поступаться принципами” и строить свои отношения с “неудобными” партнерами на основе мирного сосуществования. В целом требуется анализ возможностей обращения в современных условиях к позитивным элементам опыта “холодной войны”, таким как возможности сдерживания посредством устрашения и проведение политики мирного сосуществования.

2. Первопричиной проблем, с которыми сталкиваются страны Ближнего Востока, является неурегулированность арабо-израильского конфликта. Ситуация усугубляется тем, что сохраняется напряженность вокруг Сирии и Ливана; имеется опасность дезинтеграции Ирака. Существует угроза дестабилизации в связи с курдской проблемой. Налицо усиление позиций Ирана в регионе, в том числе как следствие недальновидной линии на сдерживание и изоляцию Тегерана вместо его вовлечения в урегулирование всего спектра региональных проблем. Общую нестабильность подпитывают локальные конфликты в Судане, на Африканском роге, в Западной Сахаре.

Усилия, направленные на разблокирование палестино-израильского конфликта, остаются в числе приоритетов российской ближневосточной политики. Россия видит свою задачу в том, чтобы руководство Израиля, ПНА и арабских государств приняли правильные решения, направленные на прекращение конфронтации и перевод конфликтных ситуаций в русло политического урегулирования. Пока нет реалистичной альтернативы “четверке” как механизму коллективного внешнего воздействия на ситуацию в БВУ и необходимо содействовать повышению его эффективности и оперативности.

Справедливое, всеобъемлющее и прочное урегулирование арабо-израильского конфликта осуществимо на основе комплексного подхода, закрепленного в резолюциях 242, 338, 1397 и 1515 СБ ООН и арабской мирной инициативе 2002 года. Необходим новый серьезный импульс для возобновления мирного процесса на всех треках. В этой связи перспективной представляется идея созыва международной конференции по Ближнему Востоку. Необходим комплексный подход, вовлечение в международные усилия по урегулированию всех заинтересованных сторон, включая Сирию и Иран.

Рекомендации. Применительно к арабо-израильскому урегулированию продвигать идею возобновления переговоров на всех треках. Вести дело к созыву широкоформатной международной конференции по Ближнему Востоку, с инициативой проведения которой Президент России В.В.Путин выступил в апреле 2005 года. Важной частью подготовки такого форума могла бы стать московская встреча экспертного уровня.

- Вести дело к разработке системы региональной безопасности на Ближнем Востоке с участием всех стран региона, которая включала бы обеспечение равных гарантий военной безопасности, учреждение зоны, свободной от ядерного оружия, осуществление эффективных мер доверия в области безопасности. Реализация такого подхода могла бы способствовать повышению уровня взаимного доверия между странами региона, стала бы важным дополнением усилий по конфликтному урегулированию.

- В случае, если палестинцы и израильтяне начнут выполнять свои обязательства по “дорожной карте” и предпримут добросовестные усилия, изучить возможность реализации идеи ускоренного продвижения по “дорожной карте” в рамках этапов и перехода от одного этапа к следующему. В этом плане сконцентрировать усилия на израильско-палестинских переговорах, нацеленных на достижение соглашения о постоянном статусе (третий этап “дорожной карты”).

После консультаций в рамках “квартета” может быть созвана международная конференция по Ближнему Востоку, которая, в частности, утвердила бы договоренности о создании палестинского государства.

3. Ситуация в Ираке критическая, балансирует на грани полномасштабной гражданской войны. Возрастает уровень террористической активности, обостряются противоречия на этнической и конфессиональной почве. Набирающие силу дезинтеграционные процессы могут привести к окончательному распаду иракского государства. Правительство Ирака и Многонациональные силы (МНС) не способны эффективно контролировать ситуацию на значительной части территории страны. Попытки запустить процесс национального примирения не дают ощутимых результатов, в том числе и вследствие неготовности иракского руководства принять главное требование оппозиции – о выработке временного графика вывода из страны иностранных войск.

Прогрессирующая деградация обстановки в Ираке подтверждает обоснованность наших предостережений о неизбежности серьезных негативных последствий силовой операции против режима С.Хусейна. Военная авантюра США и их союзников в Ираке привела к появлению новых факторов, деструктивное влияние которых может выйти далеко за рамки ближневосточного региона. Выделяем следующие два момента.

Первое – в результате свержения светского авторитарного режима, не имевшего никаких связей с “Аль-Каидой”, Ирак превратился в “базу” террористов, использующих его для рекрутирования джихадистов, их обучения и закаливания, в том числе идейного. Впоследствии, когда иракцы разберутся между собой без всякого внешнего вмешательства, в этой стране, скорее всего, не останется места для террористов. Соответственно, надо ожидать, что, как и после завершения войны в Афганистане, начнется отток террористических элементов в другие страны, в том числе в страны происхождения, что станет одним из серьезнейших факторов дестабилизации отдельных стран и нарастания террористической угрозы в целом.

Второй – объективно война в Ираке усилила позиции в этой стране шиитского большинства. Во многих арабских столицах это было воспринято как нарушение в пользу Ирана сложившегося баланса сил в зоне Персидского залива и вызвало опасения по поводу возможности дальнейшей “шиитской экспансии” в регионе.

С другой стороны, Иран способен играть на иракском поле существенную позитивную роль. По мнению ряда экспертов, именно то, что Вашингтон и Тегеран действуют в Ираке на параллельных курсах, поддерживая правительство Н.Малики, позволяет удерживать ситуацию в сфере безопасности от коллапса.

На фоне ожесточающейся суннитско-шиитской конфронтации курдская проблема временно отошла на задний план. Однако сохраняющиеся противоречия между иракскими арабами, курдами и туркоманами, прежде всего по вопросам изменения административных границ и разграничения полномочий центральной и региональных властей, могут в любой момент перевести этот конфликт в активную фазу. В этом случае нельзя исключать и прямого вмешательства в него со стороны соседних государств (прежде всего, Турции, а также Ирана и Сирии), для которых “курдский сепаратизм” является чувствительной внутриполитической проблемой.

Интересам России не отвечало бы неконтролируемое развитие событий в Ираке с выходом на полномасштабную гражданскую войну, в которую могут быть вовлечены соседние страны. В то же время очевидно, что чем раньше внутрииракская ситуация начнет развиваться без искажающего воздействия фактора иностранного военного присутствия, тем скорее осуществится ее урегулирование. Роль внешнего фактора – международного сообщества и соседей Ирака – должна сводиться к содействию в достижении консенсуса в иракском обществе по главным вопросам будущего страны. Цель - формирование широкого национального согласия с участием всех ведущих иракских сил и обеспечение реальной вовлеченности международного сообщества, прежде всего всех без исключения соседей Ирака, в процесс урегулирования.

Собственно, в этом заключается смысл выдвинутой еще в 2003 году российской инициативы созыва представительной международной конференции по Ираку с участием лидеров всех основных этно-конфессиональных групп и ведущих общественно-политических организаций страны, включая и оппозиционные. Данное предложение остается в силе. Оно может быть востребовано в случае, если придет осознание тупиковости нынешней политики США в Ираке и возобладают реалистичные подходы к иракскому урегулированию.

В таком ключе сформулированы рекомендации двухпартийной экспертной группы Дж.Бейкера-Л.Гамильтона, в частности, о целесообразности разработки графика ускоренного вывода МНС, подключения к урегулированию Сирии и Ирана и обеспечения продвижения в арабо-израильском урегулировании.

Иракская ситуация показывает взаимосвязь многих международных проблем. В данном случае речь идет об Ираке и ядерной программе Ирана. Важное практическое следствие из этой связи: участие Ирана в иракском урегулировании в многостороннем формате создаст условия для перехода и к решению проблемы его ядерной программы также в духе умеренности и компромисса, включая нормализацию двусторонних отношений между Вашингтоном и Тегераном.

Рекомендация. В работе с международными партнерами продвигать российские подходы к политическому урегулированию иракской проблемы. Его демонополизация давала бы реалистичную альтернативу нынешней тупиковой ситуации в условиях, когда в США после промежуточных выборов в конгресс интенсифицируются дебаты по поиску “стратегии выхода” из Ирака. Продуктивными представляются идеи создания Контактной группы в составе постоянных членов СБ ООН, всех соседей Ирака и ряда ведущих региональных держав, а также проведения в таком составе международной конференции по Ираку с участием ведущих иракских политиков. Такой коллективный формат в состоянии выработать жизнеспособную, отвечающую интересам всех этноконфессиональных групп иракского общества и всех соседей Ирака стратегию урегулирования.

4. Взвешенный подход России к ситуации вокруг ядерной программы Ирана пользуется широким пониманием в мире и разделяется многими международными экспертами. Признается, что данная проблема не имеет силового решения, т.е. ее политико-дипломатическому урегулированию нет разумной альтернативы. Ультимативная политика обречена на провал.

Неконструктивная позиция Ирана привела к тому, что в декабре 2006 года была принята резолюция 1737 СБ ООН, которая требует от Ирана приостановить всю деятельность, связанную с обогащением урана, химпереработкой отработавшего ядерного топлива и тяжеловодными реакторами. Рассматриваем ее в качестве серьезного сигнала Тегерану о необходимости более активного и открытого сотрудничества с МАГАТЭ для снятия сохраняющихся озабоченностей и вопросов в отношении его ядерной программы.

Решение иранской ядерной проблемы возможно только в общем контексте международной и региональной ситуации, имея в виду, что ужесточать режим нераспространения можно будет только в условиях обеспечения верховенства международного права в международных делах и создания системы международных гарантий безопасности для всех без исключения государств, а также обеспечения всем государствам равного, недискриминационного доступа к новейшим технологиям, в том числе ядерным. В любом случае нельзя загонять проблему в тупик, а реакция международного сообщества должна быть адекватной степени угрозы нераспространению, которую могут определить только должным образом уполномоченные на то профессионалы. Заслуживают внимания и предложения о создании в регионе Ближнего и Среднего Востока системы региональной безопасности, частью которой могли бы быть взаимные гарантии безопасности с участием постоянных членов СБ ООН, Ирана, Израиля и Сирии.

Важным фактором в данной ситуации, как и в ряде других, является отсутствие нормальных отношений между Ираном и США. Ситуацию усугубляют попытки наклеить на Тегеран ярлык страны, входящей в “ось зла”, и заявления о необходимости смены режима в Тегеране как единственного средства обеспечения надежного решения проблемы.

Нельзя сбрасывать со счетов и мнение независимых экспертов о том, что реальной целью Тегерана является не столько создание ядерного оружия, сколько достижение способности к его быстрому производству с использованием возможностей невоенного ядерного сектора (так называемый “пороговый потенциал”, которым уже обладает целый ряд стран, включая ФРГ и Японию). Наиболее продуктивной линией международного сообщества в этой связи был бы комплекс мероприятий по вовлечению Тегерана, будь то в региональные дела, включая урегулирование в Ираке и стабилизацию Афганистана, или нормализация с ним двусторонних отношений.

Поддержание нормальных отношений друг с другом является обязанностью всех государств, и никакие соображения, тем более идеологического порядка, не снимают с государств эту ответственность. Настораживают признания ряда американских официальных представителей о том, что реальная цель их иранской политики – смена режима.

Рекомендация. В любом случае международное сообщество не должно идти на общие для всех риски, сопряженные с эскалацией ситуации вокруг Ирана, до тех пор, пока США не предпримут искренних, добросовестных усилий по нормализации своих отношений с Тегераном. В этом вопросе, как и в ситуации на палестинских территориях, нежелание США использовать “окно возможности”, созданное реформаторским правительством президента М.Хатами, имело своим прямым следствием радикализацию ситуации внутри Ирана и дальнейшее обострение вокруг его ядерной программы.

Встает и другой, более фундаментальный вопрос: почему надо идти на силовой вариант, грозящий обрушением ситуации в Ираке, если США своими планами размещения элементов национальной ПРО в Европе фактически признают действенность стратегии сдерживания посредством устрашения в отношении предполагаемой ракетно-ядерной угрозы со стороны Ирана?

Рекомендации. Если где и начинать взаимодействие с США “с самого начала”, то есть с совместной оценки угрозы, то именно здесь, пока американская тактика ползучего втягивания международного сообщества в полномасштабный кризис вокруг Ирана не увенчалась успехом. При этом надо ввести в оборот весь массив имеющихся экспертных оценок.

- В числе прочего надо будет учесть последствия иранского кризиса для межцивилизационных отношений. США придется доказать, что они не готовятся к “войне цивилизаций”, создавая условия для своего “фронтового” существования (по опыту Израиля) – в качестве “крепости Америка”, отгороженной от остального мира океанами, пограничным контролем советского образца, включая “заборы”. Августовская поездка бывшего президента Ирана М.Хатами в США показывает, что межцивилизационный диалог может стать для американцев полезным каналом установления контактов с Тегераном.

Что касается интересов России, то наряду с нераспространением для нас имеет значение важная региональная роль Ирана, включая проблематику стабилизации Афганистана и государств Центральной Азии. Зацикленность Вашингтона на противостоянии Ирану во что бы то ни стало обусловливает противоречивость американской политики в целом. Например, США в свете их нынешней политики в Закавказье не могут не быть заинтересованы в поставках иранского газа не только для Армении, но и для Грузии. Неурегулированность отношений с Ираном является слабым местом других американских геополитических проектов в этом обширном регионе, включая планы транспортировки каспийских ресурсов в обход российской территории и создания “Большой Центральной Азии”.

5. Шестисторонние переговоры – оптимальный формат обеспечения всеобъемлющего решения ядерной проблемы Корейского полуострова, включая предоставление прочных и убедительных гарантий безопасности всем странам региона, нормализацию отношений между КНДР и США, создание условий для развития КНДР и региона в целом. Ключевое значение имеет реализация Совместного заявления от 19 сентября 2005 года, принятого по итогам четвертого раунда “шестисторонки”. В дальнейшем важно приступить к разработке реалистичной “дорожной карты”, в которой была бы ясно отражена последовательность шагов по урегулированию ядерной проблемы Корейского полуострова. Разумеется, шестисторонние переговоры имеют перспективу лишь в расчете на нормализацию двусторонних отношений между КНДР и США.

Рекомендация. Следует исходить из предпочтительности урегулирования ЯПКП в рамках шестисторонних переговоров.

6. Применительно к ситуации в Афганистане пока нет оснований разделять пессимизм тех экспертов, кто считает, что вывод МНС из Ирака обязательно повлечет за собой уход коалиционных сил и прекращение деятельности МССБ в Афганистане. Здесь совершенно иной формат урегулирования и объективно высокие ставки для международного сообщества в целом, НАТО, России, других держав региона и, разумеется, всех соседей Афганистана. Это создает объективную основу для выхода на согласованный вариант демонополизации политического урегулирования в этой стране, вовлечение в него всех без исключения соседей Афганистана.

Рекомендация. Важно продолжать оказывать содействие послевоенному обустройству в Афганистане, решению его социально-экономических проблем, созданию национальной армии. Позитивную роль в стабилизации обстановки вокруг Афганистана, борьбе с террористической и наркотической угрозами, а также налаживании реального сотрудничества с этой страной могут сыграть региональные организации, включая ОДКБ и ШОС. Полезно наладить их взаимодействие с другими международными организациями, особенно с теми, которые уже задействованы на афганском направлении.

7. Россия участвует в урегулировании косовской проблемы в рамках Совета Безопасности ООН и Контактной группы (Россия, Великобритания, Германия, Италия, США, Франция), играет важную роль в выработке линии международного сообщества на основе параметров, согласованных в резолюции 1244 СБ ООН. Однако ряд наших партнеров воспринимают предоставление Косово независимости в качестве безальтернативного варианта решения проблемы, потакая запросам косовских албанцев и выступая за навязывание статусного решения Белграду. Такая ситуация создает элемент напряжения в усилиях международного сообщества. Образование независимого косовского государства чревато серьезными осложнениями для стабильности в Европе. Вызывает сомнения и то, что в условиях независимости Косово без согласия всех стран будет легче добиваться фундаментальных целей урегулирования – таких, как создание мультиэтнического общества и выполнение других стандартов для Косово. Определенную пищу для размышлений дает опыт международного сообщества, связанный с созданием Израиля. В силу известных причин процесс территориально-политического обустройства Палестины вышел из-под контроля международного сообщества, что является одним из ключевых факторов сохраняющейся неурегулированности арабо-израильского конфликта.

Рекомендация. В случае навязывания одностороннего решения по Косово мы не поддержим в СБ ООН такой вариант, который чреват серьезными негативными последствиями для региональной и международной стабильности.

источник: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/sps/3647DA97748A106BC32572AB002AC4DD